a) Legislación estatal. En la regulación estatal sobre licencias de obra, cabe distinguir dos
niveles: el primero está compuesto por la LSV y los preceptos del TRLS no anulados por la STC
61/1997 (que no incidió sustancialmente en el régimen de la licencia de obra) que la LSV
mantenga vigentes (v. su DD Única). Estas normas deben ser respetadas por las CCAA que
ejerzan su competencia exclusiva para legislar sobre urbanismo (art. 148.1.3º CE), si bien
podrán desarrollar aquellos preceptos estatales que tengan el carácter de legislación básica. Las
CCAA podrán, además, innovar el Derecho urbanístico estatal, pero siempre que la nueva
regulación no invada competencias reservadas al Estado, como sucedería, por ejemplo, con
aquellas que supongan desigualdades en las condiciones básicas de ejercicio de los derechos con
respecto al resto del Estado (cfr. art. 149.1.1º CE), que constituyan una regulación del
procedimiento administrativo o de la expropiación forzosa por motivos urbanísticos (cfr. art.
149.1.18º CE), etc.
En la STC 207/1999 el TC ha determinado la inconstitucionalidad de la norma
autonómica que sancionaba a Notarios y Registradores que escriturasen e inscribiesen
la transmisión de viviendas sujetas a derechos de tanteo o retracto legal urbanístico sin
la constancia de las oportunas notificaciones a la Administración titular de estos
derechos. Los argumentos del TC son aplicables a cualquier regulación autonómica
relativa, por ejemplo, al cumplimiento de las normas técnicas, controles de calidad o
habitabilidad de las edificaciones. Los controles notariales y registrales que,
eventualmente, las CCAA establecieran serían de cumplimiento obligatorio para
Notarios y Registradores, pero las CCAA no podrían tipificar su incumplimiento como
una infracción, pues ello no constituiría una infracción urbanística sino un ilícito
disciplinario de exclusiva competencia estatal.
El resto de la regulación estatal sobre licencias de obra está compuesto por el RDUR, el RS,
el RPU, el RGU y el RD 635/1964. En la medida en que no reiteren reglas contenidas en la LSV
o en los preceptos vigentes del TRLS, la regulación citada se mantiene como derecho supletorio, que, según la STC 61/1997, ni siquiera el Estado podrá modificar al carecer de competencias
sobre urbanismo.
b) Legislación autonómica. Todas las CCAA disponen de normativa propia sobre la
licencia de obra. Sin perjuicio de las oportunas indicaciones que se harán en las páginas que
siguen, señalamos ahora las normas autonómicas de forma conjunta.
La legislación autonómica sobre la licencia de obras es, fundamentalmente, la siguiente:
Andalucía (Ley 7/2002), Aragón (Ley 5/1999, modificada por la Ley 24/2003), Asturias (D
Legislativo 1/2004), Baleares (Leyes 8/1988 y 10/1990, modificada por Leyes 2/1992, 6/1997 y
6/1999; art. 14 Ley 6/1993, art. 17 Ley 8/1995 y Ley 6/1997, modificada por Ley 9/1997, Ley
6/1999 y Ley 9/1999; Ley 14/2000, modificada por Ley 10/1993), Canarias (D Leg. 1/2000,
modificado por Leyes 2/2000, 4/2001, 6/2001, 2/2002, 2/2003, 6/2003, 19/2003), Cantabria (Ley
2/2001, modificada por Leyes 9/2001, 10/2002 y 2/2003), Castilla-La Mancha (Ley 2/1998,
modificada por Ley 1/2003), Castilla y León (art. 19 Ley 5/1993; Ley 5/1999, modificada por
Leyes 10/2002, 21/2002 y 13/2003), Cataluña (Ley 2/2002), Extremadura (Ley 15/2001,
modificada por Ley 6/2002), Galicia (Ley 9/2002), Madrid (Ley 9/2001, modificada por Leyes
14/2001 y 9/2003), Murcia (Ley 1/2001), Navarra (Ley 35/2002), La Rioja (Ley 10/1998,
modificada por Ley 10/2003), País Vasco (Ley 5/1998) y Valencia (Ley 4/1992, modificada por
la Ley 2/1997 y Ley 16/2003; Ley 6/1994, modificada por Ley 16/2003; arts. 26 y ss. Ley
3/2004).
c) Ordenanzas municipales. A través de ordenanzas fiscales, las Entidades locales pueden
regular los tributos que la legislación estatal y autonómica les reconocen como propios (art. 106
LBRL), entre ellos, las tasas por otorgamiento de licencias urbanísticas y el ICIO (cfr. arts. 20 y
ss., 101 y ss. Ley 39/1988, tras las modificaciones introducidas por las leyes 25/1998 y
50/1998). Ahora bien, dado el principio de reserva de ley que rige en materia tributaria (art. 133
CE), los Ayuntamientos no pueden establecer nuevos tributos ni modificar la naturaleza de los
ya existentes, por ejemplo, no pueden desnaturalizar una tasa para convertirla en un impuesto
(cfr. STS cont. 14.4.1998, RA 6324).
2. ACTOS SUJETOS A LICENCIA
a) Significado de la sujeción. La licencia de obras en un acto de intervención de la
Administración en la actividad de edificación y uso del suelo por el que se autoriza el derecho a
edificar. La licencia no es constitutiva de este derecho, pues el contenido del mismo y su
extensión vienen determinados por el Ordenamiento urbanístico (la ley y los planes de
ordenación del suelo), cuya conformidad con el acto de edificación pretendido la Administración
se limita a fiscalizar (entre las últimas, STS cont. 27.9.1999, RA 6970).
b) Acto de edificación. Se requiere licencia para «todo acto de edificación» (art. 242.1
TRLS). Los arts. 21.1 RS y 1.1 a 6 RDUR se refieren a obras de nueva planta, ampliación,
modificación del aspecto exterior y disposición interior de los edificios y a los usos y obras
provisionales. Esta enumeración es meramente enunciativa (STS cont. 20.1.2003, RA 673), pues
existe transformación material del suelo incluso en los cambios de destino atribuidos a los
espacios, por ejemplo, en los cerramientos de terrazas o porches (SSTS cont. 21.11.1989, RA
8316; 31.1.1994, RA 503), o en los cubrimientos de terrazas situadas en áticos con instalaciones empotradas en la estructura del edificio (SSTS cont. 26.1.1979, RA 232; 30.12.1986, RA 1681;
5.7.1997, RA 5722; 26.11.1998, RA 8611).
La legislación urbanística relativa a la licencia de obras no ha sido afectada por la LOE,
pues su art. 5 se limita a recordar la existencia de esta regulación, que, por otra parte, es
aplicable a «todo acto de edificación», y no solamente a las obras a las que se refiere el
art. 2.2 LOE.
Se requiere licencia aunque el interesado disponga de un título civil para realizar las obras.
Por ejemplo, el acuerdo de la comunidad de propietarios en régimen de PH, el consentimiento
del arrendador (STS cont. 14.4.1983, RA 2811), o una sentencia de la Jurisdicción civil que
autorice la realización de las obras (STS cont. 30.3.1987, RA 4165). También están sujetos a
licencia los actos edificatorios realizados en el ejercicio de un derecho de superficie, aunque sea
sobre suelo municipal (STS cont. 30.7.1999, RA 7113).
Como concluye la sentencia últimamente citada, puede cobrarse la correspondiente tasa
[v. el apartado 9 a) de este Capítulo], pues la concesión de licencia requiere la
fiscalización de aspectos diferentes (urbanísticos) a los que se controlan en la
adjudicación de obras.
c) Sujeción de obras mayores y menores. Aunque, como veremos, tengan un régimen
diverso, están sujetas a licencia las obras mayores y menores (STS cont. 2.4.1991, RA 3277).
Estas últimas, definidas en Asturias (art. 228.2 del D Legislativo 1/2004), Baleares (art. 7.2 Ley
10/1990), Galicia (art. 195.3 Ley 9/2002) y Murcia [art. 214 c)], son aquéllas de sencillez
técnica, escasa entidad constructiva y económica que no alteran el volumen ni afectan a la
estructura, diseño exterior y condiciones de habitabilidad o seguridad de un inmueble (cfr. SSTS
cont. 6.3.1978, RA 920; 19.7.1994, RA 5618; 12.5.1999, RA 3631).
En Castilla-La Mancha (cfr. art. 157 en relación con el art. 165.1 Ley 2/1998) la
realización de obras menores no requiere licencia sino simplemente una comunicación
previa a la Administración municipal. Las obras menores podrán iniciarse transcurridos
15 días desde la comunicación sin respuesta de la Administración, que, en todo caso,
podrá instar en cualquier momento la subsanación de defectos o irregularidades. En
Cataluña también se prevé que las Ordenanzas Municipales puedan sujetar las obras
menores no a licencia sino a un régimen de comunicación previa (art. 179.4 Ley
2/2002).
d) Obras en suelo no urbanizable. El art. 20.1 II LSV permite que, excepcionalmente,
puedan autorizarse obras en suelo no urbanizable. El precepto dispone que tales actuaciones
deberán ser de interés público y que no cabrán en suelo no urbanizable que, según el art. 9.1
LSV, esté sujeto a algún régimen especial de protección.
No obstante, las CCAA no excluyen la posibilidad de autorizar intervenciones en suelo
especialmente protegido, siempre que las mismas no menoscaben sus valores (por ej.,
Andalucía, art. 52 Ley 7/2002; Cataluña, arts. 47 y sigts. Ley 2/2002; Extremadura, art. 24 y concordantes de la Ley 15/2001; Madrid, arts. 28 y 29 Ley 9/2001; Navarra, art.
113 Ley 35/2002).
Corresponde a las CCAA determinar si tales obras son posibles y cuál es el procedimiento
para ello. Muchas legislaciones autonómicas ha seguido, aunque actualizado, el modelo ofrecido
por la legislación estatal (supletoria) en el art. 44 RGU: la realización de obras en suelo no
urbanizable está sujeta a doble autorización, una previa y vinculante referida exclusivamente a la
intervención en suelo rústico -que puede corresponder a la Consejería competente o, como en el
art. 44.2 RGU, al Ayuntamiento o a la Comisión Provincial de Urbanismo u organismo
equivalente- y la licencia de obras [cfr. Aragón, arts. 24 y 25 Ley 5/1999; Baleares, arts. 20.2,
21.3, 26 y 31.2 b) Ley 6/1997; Castilla y León, art. 25 Ley 5/1999; Galicia, art. 41 Ley 9/2002;
Navarra, art. 117 Ley 35/2002; La Rioja, art. 19 Ley 10/1998; Valencia, art. 8 Ley 4/1992,
modificado por Ley 2/1997, etc.]. En otras CCAA se ha preferido exigir una única autorización,
la licencia de obra, que deberá ser otorgada previo informe preceptivo favorable de la
correspondiente Comisión de Urbanismo (es el caso de Cataluña, arts. 47 y sigts. Ley 2/2002).
Por otra parte, algunas normas autonómicas excluyen algunas intervenciones en suelo
rústico del sistema de doble autorización. Es lo que sucede, por ejemplo, en Aragón
(art. 23 Ley 5/1999) con las construcciones relacionadas con explotaciones agrarias,
incluida la vivienda de las personas que deban permanecer permanentemente en la
explotación, las edificaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de
obras públicas (con inclusión también de la vivienda que fuera necesaria) y, en ciertos
casos, con las viviendas unifamiliares que no impliquen un riesgo de formación de un
núcleo de población.
La normativa autonómica deberá ser interpretada conforme a los criterios que, sobre el art. 44
RGU, estableció el TS: las excepciones para edificar en suelo no urbanizable han de
interpretarse restrictivamente (entre las últimas, STS cont. 31.1.2000, Actualidad Administrativa
29 [2000] 503 5.3.2002, RA 2670). Las excepciones relativas a las construcciones destinadas a
explotaciones agrícolas y agropecuarias deben interpretarse en el sentido de entender que las
construcciones en cuestión deben guardar una relación adecuada y proporcionada a las
necesidades de rendimiento y explotación de la finca en cuestión (cfr. SSTS cont. 21.11.1990,
RA 8046; 12.12.1990, RA 10393; 31.5.1999, RA 3919). La utilidad pública o el interés social de
la edificación pretendida deben valorarse en relación con el lugar donde va a edificarse (cfr. STS
cont. 19.10.1998, RA 7994) o, como más claramente dice la legislación autonómica, la utilidad
pública o el interés social debe provenir precisamente de su ubicación en dicho medio. Por otra
parte, en la autorización relativa a la intervención en suelo no urbanizable sólo puede fiscalizarse
si concurren los requisitos exigidos por la legislación aplicable para permitir la construcción de
que se trate (utilidad pública, interés social, etc.), pero los condicionamientos urbanísticos sólo
se controlan en el otorgamiento de la licencia de obra (entre otras, SSTS cont. 25.6.1998, RA
5863; 17.11.1998, RA 9332). Y, a la inversa, la Administración urbanística es incompetente para
revisar las razones de interés general que justificaron la autorización previa (STS cont.
10.12.1999, Actualidad Administrativa 20 [2000] 348). Por lo demás, la falta de autorización
relativa a la intervención en suelo no urbanizable vicia de nulidad radical la licencia de obra
otorgada sin aquélla (SSTS cont. 25.9.2001, RA 7597; 3.12.2001, RA 2002\4912). e) Obras en edificaciones fuera de ordenación. Anulado el art. 137 TRLS corresponde a
las CCAA determinar qué edificaciones merecen la calificación de fuera de ordenación y cuáles
son los actos de edificación autorizables en las mismas. Reiterando en lo fundamental el
precepto anulado, la legislación autonómica asigna esta calificación a los edificios e
instalaciones que, siendo conformes con la ordenación bajo la cual se realizaron, devienen
disconformes como consecuencia de un cambio de planeamiento (por ej., Canarias, art. 44.4
DLeg. 1/2000; Cantabria, art. 88 Ley 2/2001, Castilla y León, art. 64 Ley 5/1999; Aragón, art.
70 Ley 5/1999; Castilla-La Mancha, art. 24.2 d) Ley 2/1998; La Rioja, art. 99 Ley 10/1998; cfr.
también el art. 41.2 LSV). Con todo, el TS ha entendido que también están sujetas al régimen de
fuera de ordenación las edificaciones contrarias al planeamiento realizadas al amparo de una
licencia no anulada (STS cont. 30.4.1999, RA 4089) y las construidas sin licencia en contra de la
normativa urbanística cuando ya ha transcurrido el plazo que la Administración tiene para
ordenar la demolición (STS cont. 15.2.1999, RA 679; se dispone así también en Baleares, art.
2.1 Ley 8/1988, modificado por Ley 6/1997).
Lo singular del régimen de fuera de ordenación es que -como prevé la legislación
autonómica- en tales edificaciones no son posibles obras de consolidación, aumento de volumen,
modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera aunque vengan exigidas
por las disposiciones aplicables a la actividad en que ellas se ejerza (STS cont. 29.4.2002, RA
4309). Ello impide autorizar una renovación, aunque sea interna, del edificio (SSTS cont.
8.6.1998, RA 4388; 21.5.1999, RA 3416) o de las vías de acceso al mismo, cuya modernidad
incrementaría el valor de expropiación (STS cont. 27.3.2003, RA 2410), pero sí es posible
realizar obras fundadas en la seguridad de los usuarios del inmueble, por ejemplo, mejora de los
sistemas de protección contra incendios (STS cont. 11.12.1998, RA 10100), ampliación de la
anchura de la escalera de evacuación de un café bar (cfr. STS cont. 23.3.1999, RA 2637), etc.
f) Obras provisionales. El art. 17 LSV dispone que en suelo comprendido en sectores o
ámbitos ya delimitados con vistas a su desarrollo inmediato y que no cuenten con el
planeamiento de desarrollo aprobado sólo podrán autorizarse excepcionalmente obras de
carácter provisional, que no estén expresamente prohibidas por la legislación urbanística o
sectorial ni por el planeamiento; obras que habrán de ser demolidas, sin indemnización alguna,
cuando lo acuerde la Administración urbanística. La autorización se hará constar en el Registro
de la propiedad. Similar es el régimen establecido por las CCAA (por ej., Cantabria, art. 107 Ley
2/2001; Cataluña, arts. 53 y 54 Ley 2/2002; Galicia, art. 102 Ley 9/2002).
Lo anterior significa que no cabe autorizar como provisional cualquier obra, pues es
únicamente el desenvolvimiento futuro del planeamiento lo que justifica su concesión,
de tal forma que no pueden otorgarse licencias para obras provisionales en lugares
donde el planeamiento no va a ser objeto de ninguna ejecución o desenvolvimiento
(STS cont. 28.11.2001, RA 2002\5537), ni tampoco en suelo no urbanizable (STS cont.
9.6.2003, RA 6007).
El carácter discrecional, a precario y excepcional de las licencias para obras provisionales no
permite inferir que su otorgamiento pueda ser arbitrario (STS cont. 22.12.1998, RA 10115). Lo
relevante no es la provisionalidad o temporalidad del uso, sino la provisionalidad de la
edificación, aunque el uso demandado tenga, por naturaleza, vocación de permanencia (STS
cont. 23.12.1999, Actualidad Adminis-trativa 25 [2000] 432). No pueden autorizarse como tales las obras que, por su naturaleza, sean ajenas por completo a la idea de provisionalidad (STS
cont. 22.6.1999, RA 5282: estación de servicio de gran superficie). Además, puesto que toda
obra es susceptible de demolición o desmontaje, la posibilidad abstracta de tales operaciones no
es el criterio relevante para autorizar la edificación: ha de tratarse de un edificación fácilmente
desmontable (STS cont. 1.12.1999, Actualidad Administrativa 19 [2000]) y, de hecho, algunas
normas autonómicas exigen que las obras a autorizar vayan a realizarse con materiales
fácilmente desmontables (por ej., Canarias, art. 61 DLeg. 1/2000, redactado por Ley 2/2000). Si
son fácilmente desmontables pueden autorizarse como provisionales edificaciones que admiten
un uso permanente e indefinido (STS cont. 23.12.1999, Actualidad Administrativa 25 [2000]
432). Algunas CCAA condicionan el otorgamiento de la licencia a la prestación de garantías que
aseguren los costes de demolición [Canarias, art. 61 y 63.1 c) DLeg. 1/2000].
g) Obras promovidas por las Administraciones públicas. Salvo las excepciones a las que
nos referimos en el subepígrafe siguiente, la realización de obras promovidas por las
Administraciones públicas está sujeta a la legislación urbanística. De la regulación contenida en
el TRLS sobre los actos de edificación promovidos por las Administraciones públicas sólo están
vigentes los núms. 2 a 4 del art. 244. Según ellos, cuando concurran razones de urgencia o
excepcionales de interés público que lo exijan (razones que habrán de justificarse por la
Administración que promueva la obra, SSTS cont 7.6.2001, RA 5784; 27.3.2003, RA 2934), el
Ministerio competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento
correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la
conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor. En caso de
disconformidad, el Ministerio interesado remitirá el expediente al (hoy) Ministerio de Fomento,
quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe sucesivo del órgano competente de la
Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes y de la Comisión Central del
Territorio y Urbanismo. Será el Consejo de Ministros quien decida si procede ejecutar el
proyecto, y en tal caso ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del
planeamiento conforme a la tramitación establecida en la legislación urbanística (autonómica).
Según la STS cont. 12.5.1999 (RA 3897), la notificación de conformidad que realice el
Ayuntamiento equivale a licencia de obra, por lo que aquél no puede ordenar la paralización de
las obras con fundamento en la falta de autorización. Además, la valoración municipal se ciñe
exclusivamente a los aspectos urbanísticos del proyecto, sin que pueda el Ayuntamiento valorar
las razones no urbanísticas por las que las obras se realizan (STS cont. 12.5.1999, RA 3897).
Pese a todo ello, el TS también ha venido a estimar que el interés local de la entidad disconforme
puede ser legítimamente sacrificado con el fin de salvaguardar el interés de la nación u otros
intereses generales (v. SSTS cont. 9.10.2003, RA 7235; 24.12.2001, RA 2002\1490; 24.12.2001,
RA 2002\1491; 26.12.2001, RA 2002\1492). Las CCAA han establecido un régimen parecido
para las obras promovidas por cualquier Administración pública en la que concurra un
excepcional o urgente interés público (por ej., Andalucía, art. 170.3 Ley 7/2002; Cantabria, art.
194 Ley 2/2001; Cataluña, art. 182 Ley 2/2002; Galicia, art. 198 Ley 9/2002; Madrid, art. 161
Ley 9/2001).
Si en las obras en cuestión no concurren razones de urgencia o excepcionales que justifiquen
la utilización del procedimiento expuesto, y dado que el TC anuló el art. 244.1 TRLS -que
sujetaba a licencia los actos de edificación promovidos por las Administraciones públicas- se
aplicará lo que prevea la legislación autonómica. En algunas CCAA se ha establecido el mismo
sistema que en el anulado art. 244.1, esto es, exigencia de licencia municipal (por ej., Aragón, art. 177 Ley 5/1999), pero otras legislaciones excluyen la necesidad de licencia para las obras
promovidas por el Ayuntamiento propio (por ej., Canarias, art. 166.4 DLeg. 1/2000, donde basta
un acuerdo municipal que las autorice) y, eventualmente, también para ciertos proyectos de
obras y servicios públicos de la Administración autonómica (por ej., Andalucía, art. 170 Ley
7/2002; Canarias, art. 167 DLeg. 1/2000).
h) Obras no sujetas. No están sujetas a licencia las obras de urbanización contenidas y
programadas en el correspondiente proyecto de urbanización, cuya aprobación definitiva suple
tal autorización (cfr. art. 1.9 RDUR; SSTS cont. 31.3.1966, RA 4506; 17.12.1984, RA 6653;
28.9.1985, RA 6222; 22.11.1994, RA 9250; 19.4.1999, RA 2985; pero ver las matizaciones de
STS cont. 29.11.1982, RA 7352). Tampoco están sujetas las obras impuestas en una orden de
ejecución adoptada ex art. 10 RDUR (expresamente, Andalucía, art. 169.3 Ley 7/2002; STS
cont. 24.11.1969, RA 5421), aunque sí se requiere licencia en relación con las obras ordenadas
por una Administración distinta de la urbanística para autorizar algún uso, por ejemplo, para
obtener la cédula de habitabilidad (STS cont. 3.10.1986, RA 7073). No están sujetas a licencia
de obra determinadas obras de interés general (últimamente, v. la STS 28.5.2003, RA 4107): así,
las que se realicen en los puertos y sus zonas de servicio (art. 166 de la Ley 13/1996, en la
redacción dada por la Ley 53/2002), las de infraestructuras ferroviarias (art. 7 de la Ley 39/2003,
de 17 noviembre, del sector ferroviario), las obras portuarias (art. 19 de la Ley 27/1992, de 24
noviembre), las obras de carreteras (art. 12 de la LCarr) y las obras hidráulicas de interés general
y las de ámbito supramunicipal que se hallen incluidas en la planificación hidrológica (art. 127
de la Ley 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el TR de la Ley de Aguas). Finalmente,
según el TS, tampoco están sujetas a licencia las grandes obras públicas de competencia estatal
que por su gran trascendencia para la sociedad no pueden quedar pendientes de la voluntad
municipal (últimamente, v. la STS cont. 14.7.2003, RA 6032; v. también SSTS cont. 3.12.1982,
RA 7774; 20.2.1984, RA 1078; 28.5.1986, RA 4471; 17.7.1987, RA 7524; 28.9.1990, RA 7297;
9.2.1996, RA 1416; 10.5.1997, RA 4802; 19.2.2000, RA 1647).
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